从网传的“取消监理”看监理前景

一、网传的“取消监理”，只能算是适当缩小强制监理范围

早在2014年3月13日，《深圳特区报》等媒体对外发布信息称:“深圳开展非强制监理改革试点，首先是社会工程全部取消强制监理，并将非强制监理范围逐步扩大至政府工程。”有关人士就此回应称，此项改革不是取消监理行业，而要推动工程监理回归市场，强化建设单位的主体责任，实现监理行业转型升级，并不会削弱工程质量管理的力度。

2017年2月21日，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）中有这么一段话:“全面落实各方主体的工程质量责任，特别要强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工单位的主体责任。"此文与过往表述有所不同，少了“监理”的主体责任。

2018年03月19日，上海市住房和城乡建设管理委员会印发《关于进一步改善和优化本市施工许可办理环节营商环境的通知》（沪建建管〔2018〕155号），提出:改革工程监理机制。在本市社会投资的“小型项目”和“工业项目”中，不再强制要求进行工程监理。建设单位可以自主决策选择监理或全过程工程咨询服务等其它管理模式。鼓励有条件的建设单位实行自管模式。鼓励有条件的建设项目试行建筑师团队对施工质量进行指导和监督的新型管理模式。

2018年04月23日，北京市住房和城乡建设委员会印发《关于进一步改善和优化本市工程监理工作的通知》（ 京建发〔2018〕186号），明确提出:对于总投资3000万元以下的公用事业工程(不含学校、影剧院、体育场馆项目)，建设规模5万平方米以下成片开发的住宅小区工程，无国有投资成分且不使用银行贷款的房地产开发项目，建设单位有类似项目管理经验和技术人员，能够保证独立承担工程安全质量责任的，可以不实行工程建设监理，实行自我管理模式。鼓励建设单位选择全过程工程咨询服务等创新管理模式。

2018年8月15日，厦门市建设局印发《关于小型社会投资项目原则上不再强制要求进行工程监理的通知》（厦建工〔2018〕173号 ）明确：“小型社会投资项目（符合区域规划环评且不涉及危险化学品等需要特殊审批的建筑面积不大于20000平方米的厂房、仓储、研发楼等生产办公设施项目），原则上不再强制要求进行工程监理。建设单位可以自主决策选择监理或全过程工程咨询服务等其它管理模式。鼓励有条件的建设单位实行自管模式”。

2018年9月28日，住建部印发《关于修改〈建筑工程施工许可管理办法〉的决定》（住房城乡建设部令第42号），删去第四条第一款第七项：按照规定应当委托监理的工程已委托监理。

2018年12月28日成都市城乡建设委员会印发《关于进一步优化成都市工程监理工作有关事项的通知》（成建委〔2018〕859号）规定，符合以下条件的社会投资项目（总建筑面积以投资项目备案为准），原则上不再强制要求进行工程监理：（一）园区内符合区域规划环评且不涉及危险化学品等需要特殊审批的总建筑面积不大于20000平方米的厂房、仓储、研发楼等生产配套设施项目；（二）总建筑面积不大于5000平方米、建筑高度不大于24米、功能单一、技术要求简单、地基基础简单的建设项目。符合条件实施建设单位实施自管模式的社会投资项目，在办理施工许可时不再提供监理单位有关资料。

2020年3月10日，广州市住房和城乡建设局印发《关于社会投资简易低风险工程建设项目试行政府购买服务委托监理的通知》(穗建筑〔2020〕93号)规定，简易低风险项目［指：私（民）营、外商和港澳台企业投资或投资占主导的，宗地内单体建筑面积小于2500平方米、建筑高度不大于24米，年综合能耗1000吨标准煤以下，功能单一、技术要求简单的新建普通仓库和厂房，且不生产、储存、使用易燃、易爆、有毒、有害物品或危险品］不要求强制外部监理，建设单位可通过聘请具有建筑学、工程学或者建设工程管理类专业大学本科及以上学历的专业技术人员担任内部工程师，通过履行监理职责的方式，加强控制工程质量；建设单位聘用内部工程师履行监理职责时，要严格落实项目管理首要责任。一是建立健全项目管理相关工作制度，组建专业机构，明确岗位职责，压实工作责任，对项目实施全过程管理；二是认真执行项目负责人授权书制度和承诺书制度，严格落实项目负责人质量终身责任；三是法定监理职责由建设单位承担。

2021年1月20日，广州市住房和城乡建设局印发《关于调整社会投资简易低风险工程建设项目委托监理要求的通知》规定，社会投资简易低风险工程建设项目,即本市行政区域内,私(民)营、外商和港澳台企业投资或投资占主导的,宗地内单体建筑面积不大于10000平方米、建筑高度不大于24米,功能单一、技术要求简单的新建工业厂房和仓库项目(涉及高耗能、生产储存易燃易爆、有毒有害物品或对生态环境影响大的项目除外),不强制委托外部监理单位,建设单位可通过聘请具有工程专业本科(含本科)以上学历,或注册建造师等专业技术人员担任内部监理,并实施工程质量安全保险制度。原《广州市住房和城乡建设局关于社会投资简易低风险工程建设项目试行政府购买服务委托监理的通知》(穗建筑〔2020〕93号)自2021年2月1日起废止。

2020年4月2日，山西省住建厅印发《关于进一步完善房屋建筑和市政基础设施工程监理管理工作的通知》（晋建市字〔2020〕56号）规定，除了国家重点项目、大中型公用事业工程等，其他项目可不实行工程建设监理，由建设单位承担工程监理的法定责任和义务。鼓励有条件的小型项目试行建筑师团队对施工质量进行指导和监督的新型管理模式。建设单位委托具有监理资质的工程咨询服务机构开展项目管理或全过程工程咨询服务的项目，在监理资质许可的范围内可不再委托监理。

2020年12月24日，福建省工程建设项目审批制度改革领导小组办公室《关于印发〈关于优化社会投资简易低风险工程建设项目审批服务的指导意见〉的通知》（闽建审改［2020］7号）规定，社会投资简易低风险工程建设项目不强制要求进行工程监理，鼓励有条件的建设单位实行自管模式。

在国家“放管服”、营造良好营商环境和建筑业改革的整体要求，除了上述省市印发涉及不再强制监理的文件之外，确实还有很多省市也有类似的文件。但很多自媒体传播“取消监理”，并不属实。就算相关文件提及不再强制要求监理的项目也主要是针对“社会投资简易低风险工程建设项目”、社会投资的“小型项目”和“工业项目”等，仍然在原建设部2001年出台的《建设工程监理范围和规模标准规定》（建设部令第86号）总的框架下。取消强制监理只能算是适当缩小强制监理的范围，其实质是改变建设单位选择监理的方式，由原来政府的“被动引导”向建设单位“主动需要”过渡。

二、工程监理制是我国工程建设基本制度之一，只会加强，不会削弱

工程监理制是作为改革开放带来的一项工程建设领域重要制度性成果，在实施的30多年时间里，为确保建设工程质量安全、有效实现项目投资效益等方面发挥了不可或缺的作用。除《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、 《建设工程安全生产管理条例》赋予建设监理的法律地位外，笔者检索了近年来国家有关涉及监理的法律、法规和政策文件，主要有：

2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第三次修正的《中华人民共和国老年人权益保障法》第六十三条规定：国家制定和完善涉及老年人的工程建设标准体系,在规划、设计、施工、监理、验收、运行、维护、管理等环节加强相关标准的实施与监督。

2020年02月28日，住房和城乡建设部 交通运输部 水利部 人力资源社会保障部《关于印发〈监理工程师职业资格制度规定〉〈监理工程师职业资格考试实施办法〉的通知》（建人规〔2020〕3号），根据《国家职业资格目录》，统一、规范监理工程师职业资格设置和管理。其中文件规定，监理工程师，是指通过职业资格考试取得中华人民共和国监理工程师职业资格证书，并经注册后从事建设工程监理及相关业务活动的专业技术人员。国家设置监理工程师准入类职业资格，纳入国家职业资格目录。凡从事工程监理活动的单位，应当配备监理工程师。

2021年03月23日，国务院办公厅《关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的通知〉（国办发〔2021〕8号）要求，严格落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制，严格执行基本建设程序。

2021年4月1日，住房和城乡建设部《关于修改〈建设工程勘察质量管理办法〉的决定》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第53号）规定，工程勘察企业应当向设计、施工和监理等单位进行勘察技术交底，参与施工验槽，及时解决工程设计和施工中与勘察工作有关的问题，按规定参加工程竣工验收。

2021年9月1日起施行的《建设工程抗震管理条例》（中华人民共和国国务院令第744号）要求，工程监理单位应当建立建设工程质量责任制度，工程监理单位建立隔震减震工程质量可追溯制度，隔震减震装置用于建设工程前，施工单位应当在建设单位或者工程监理单位监督下进行取样。

2021年9月2日，国家发展改革委、住房城乡建设部《关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知》（发改投资〔2021〕1275号）要求：加强项目实施工程质量安全监管。监理单位应认真履行监理职责，特别是加强对相关设施安全改造的监督检查。

2021年9月13日，教育部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅《关于编制义务教育薄弱环节改善与能力提升项目规划（2021—2025年）的通知》（教财厅函〔2021〕16号）要求，依法依规，阳光建设。各地要建立“谁使用、谁负责”的责任机制，要依法依规履行基本建设程序，严格执行相关建设标准和要求，实行项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制。

从上述近期出台的政策文件可以看出，严格落实工程监理制的要求并没有改变，工程监理仍然是保障建设工程质量安全、有效实现项目投资效益的制度性设计环节。

三、落实建设单位首要责任为强化工程监理创造了市场化条件

2020年09月印发《住房和城乡建设部关于落实建设单位工程质量首要责任的通知》（建质规〔2020〕9号）强调依法界定并严格落实建设单位工程质量首要责任，建立质量终身责任信息档案，落实竣工后永久性标牌制度，强化质量主体责任追溯。

此前，多个文件也提及，未委托监理机构，采取自管的工程项目，严格落实项目负责人质量终身责任，法定监理职责由建设单位承担。鼓励发展全过程工程咨询服务。

      在现目责任事故处理的司法实践中，也得到了验证。如：2021年9月30日，中卫市人民政府公布的《宁夏**建筑有限公司建筑工地“8·09”坍塌事故调查报告》：“8·09”坍塌事故造成5人死亡，4人受伤。项目未委托专业工程监理单位监理，由建设单位项目管理部履行监理职责；事故调查组建议对建设单位罚款70万元，对建设单位相关责任人行政处罚；司法机关对建设单位主要责任人采取措施，取保候审。

因此，工程监理企业应坚持制度自信，既要立足主业，做好施工阶段“三控两管一协调”的法定监理职责内容，同时也要借助工程造价、招标代理等资质取消的历史机遇期，在城市更新、乡村振兴、后地产时代、新基建等市场变化的新发展阶段，践行“以人民为中心”、“既要为业主服务，也要为人民负责”的新发展理念，依托新技术，构建“工程监理”＋“菜单式工程咨询”发展新格局。

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